Méltányosság-blog

Az Országgyűlés elé nemrég beterjesztett új önkormányzati törvény tervezetében is az ország Fidesz által hangoztatott átszervezésének és paradigmaváltás egyik bizonyítékát látom, amelyet a tervek szerint most pénteken elkezd tárgyalni a törvényhozás. Ugyanis míg 1990-ben a központosított tanácsrendszerrel való szakítás, a helyi közösségeknek minél nagyobb autonómia megadása fűtötte az akkori törvényhozókat, a mostani kormánypárti politikusok úgy látják, megérett az idő a meglehetősen szétszabdalt és túlburjánzott önkormányzati rendszer vadhajtásainak lenyesegetésére, az állam szerepének megerősítésére ezen a területen is. Ennek jegyében a megyei kormányhivatalok (amelyek élére nem mellesleg fideszes politikusok kerültek) szerepe nem pusztán a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében merül ki az új rendszerben (mint amilyet az első önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szánt a megyei közigazgatási hivataloknak), hanem beavatkozási jogokat is kapnak, így pl. megbírságolhatják az általuk törvénysértőnek tartott önkormányzatokat, kezdeményezhetik, hogy jogalkotási mulasztásra hivatkozva  alkossanak a helyi önkormányzatok helyett helyi szabályokat.

Az 1990-es önkormányzati rendszernek egy fontos eleme volt az is, hogy a helyi szinten a törvényesség őrének tekintett jegyzőt nem a központi hatalom nevezte ki, hanem a helyi  képviselő-testület választotta meg. A helyi  polgármesteri hivatal élére tehát csak olyan jegyzők kerülhettek, akik  az önkormányzati képviselőkön keresztül a helyi közösségnek feleltek a munkájukért. A jegyzőnek pedig kötelességévé tették, hogy – a polgármesteri hivatal vezetése mellett – a törvénysértéseket jelezze a képviselő-testületnek.

Csakhogy az évek során kiderült, hogy ez a jónak tűnő szabályozás nem mindig állja ki a gyakorlati élet próbáját. Az évek múlása során egyre többször akadt arra precedens, hogy a képviselő-testületek nem mindig nézték jó szemmel a jegyző jogi aggályait. Az is problémát jelentett, hogy ha a jegyző felügyelete alá tartozó egyedi hatósági ügyekben a polgármesteri hivatal esetleg nem az adott települési képviselő cége, ismeretségi köre, vagy más érdeke, esetleg egyéb elvárása alapján járt el. Feszültséget okozott az is, hogy ha a képviselő-testület nem volt megelégedve a polgármesteri hivatal teljesítményével, a meghozott politikai döntéseknek a hivatalon keresztüli végrehajtásával. Olyanra is akadt nem egy példa, hogy a képviselő-testület többsége és a polgármester közötti háborúskodásban a jegyző két tűz közé került (lásd György István kőbányai polgármester -jelenlegi főpolgármester-helyettes- esetét, akinek a testület többségét adó MSZP-frakcióval gyűlt meg a baja 1998-2002 között, és a jegyzőnek kellett megpróbálnia lavírozni a két tábor között). Ha pedig a polgármester és a jegyző tűzött össze, akkor a polgármesteri hivatal működése került veszélybe. A polgármester ugyanis közvetlenül nem utasíthatta eddig a hivatal alkalmazottait, a jegyző volt az ottani köztisztviselők főnöke. Csakhogy a jegyző minden fontosabb intézkedéséhez (pl. a köztisztviselők felmentése, kinevezése) a polgármester egyetértésére volt szükség. Ráadásul a jegyző bizonyos fokig ki volt szolgáltatva a polgármesternek, mert bár a jegyző nem a polgármestertől kapta a kinevezését, hanem a képviselő-testület választotta meg, de a munkáltatói jogok többi részét már a polgármester gyakorolta fölötte.

Láthattuk, a jegyző pozíciója nem volt éppen egyszerű. Jelezze a képviselő-testületnek lelkiismeretesen a törvénysértéseket, álljon ki határozottan a véleménye mellett? De akkor esetleg megharagszik rá a képviselő-testület! Jelezze a polgármester törvénysértéseit? Akkor viszont a polgármestert haragíthatja magára! Ezek a dilemmák nem mindig voltak feloldhatóak, így az első önkormányzati ciklus letelte után (1994) többször is volt arra példa, hogy egy új képviselő-testület, vagy polgármester új jegyzőt akart.

Nos, az új önkormányzati törvény tervezete a jegyző pozícióját is újrarajzolja. A 79.§ (1) bekezdése értelmében a polgármester nevezné ki a jegyzőt, a képviselő-testület döntési jogosítványa ez ügyben megszűnik. Annyiban mindenképpen üdvözlendő ez a szabályozás, hogy tisztább helyzetet teremt, az eddigi törvény értelmében ugyanis – mint láthattuk – a polgármester és képviselő-testület megosztva gyakorolta a jegyző feletti munkáltatói jogokat, most ez egy kézbe kerül, a polgármester kompetenciájába.  Csakhogy újabb kérdéseket és problémákat hozhat ez a rendelkezés, ha a parlament megszavazza a törvényt. A jegyző ugyanis kizárólag a polgármesternek lesz alárendelve. Nem lesz könnyű biztosítani az önkormányzatoknál maradó egyedi hatósági ügyek részlehajlásmentes elintézését, ha a polgármester érdekkörét is érinti az ügy. Ha pedig a polgármester még pártpolitikus is (ami a 10 ezertől nagyobb lakosságszámú településeken egyre inkább jellemző), akkor erős lesz a kísértés, hogy a polgármester nyomást gyakoroljon a jegyzőre annak érdekében, hogy a jegyző a polgármester pártjához köthető ügyfelek érdekében hozzon döntést, pontosabban erre utasítsa az illetékes köztisztviselőt. Nem mintha ez a veszély egyáltalán nem állt volna elő az eddigi rendszerben, de a jegyző eddig nem egy embertől függött, ha jó taktikus volt, akkor akár el is háríthatta a nyomásgyakorlást pl. olyan módon, hogy szövetségesévé tett testületi tagokat. Mostantól viszont ha a jegyzőnek megromlik a viszonya az őt kinevező polgármesterrel, akkor erősen kétséges, hogy megtarthatja-e pozícióját, ugyanis a polgármester visszavonhatja vezetői megbízatását. Rosszabb esetben ez a szabályozás akár még a korrupciót is elősegíti, amennyiben a jegyző a polgármestertől való félelmében, de annak elvárásához igazodva törvénysértő cselekedetet hajt végre. Mindezen aggályok miatt nem volna rossz, ha a törvényalkotók még egyszer komolyan elgondolkodnának a tervezet a jegyzői kinevezésre vonatkozó pontján. Mert bár ezek az aggályok nem feltétlenül kell, hogy bekövetkezzenek (hiszen nem eleve minden polgármester hajlamos a korrupcióra), de érdemes ennek esélyét a minimálisra szorítani.

Az Orbán-kormány eddigi másfél éves tevékenységére erőteljesen rányomja a bélyegét a központosítás. Gondoljunk csak a magánnyugdíjpénztár-vagyon állami átvételére, a Mal Zrt. állami felügyelete alá vételére tavaly, a MOL negyedének megszerzésére, vagy a legújabb bejelentések egyikére, a megyei önkormányzati intézmények állami átvételére. Ebbe a vonalba jól illeszkedik az a hónapok óta dédelgetett kormányzati elképzelés, amely szerint az iskolaigazgatók kinevezése is állami kézbe kerül majd, ahogy azt nemrég a köznevelési törvény koncepciója is rögzítette. A dolgok állása szerint tehát ezen túl az oktatásért felelős miniszter fogja kinevezni az iskolaigazgatókat.

Amint azt alább bemutatom, a kérdés korántsem pusztán szakmai, vagy szakmapolitikai, hanem erőteljes politikai töltettel is bír. Lássuk, milyen változásokat hoz majd az iskolaigazgatók állami kinevezése.

A legfontosabb: eddig választották az iskolaigazgatókat, mostantól kinevezik. Ez nem csak formális, szemléletbeli változás, amely betagozza az iskolaigazgatókat egy alá- és fölérendeltségen alapuló szervezeti rendszerbe.

A következő fontos változás, amelynek komoly politikai jelentősége lehet helyi szinten: fő szabály szerint kikerül a képviselő-testületek hatásköréből az iskolaigazgatók megválasztása, és felkerül a miniszterhez. A helyi közéletben a helyi politikusok döntötték el, ki kerülhet az iskolaigazgatói posztra, akiknek választóiknak kellett felelniük ezért a döntésért, utóbbiak pedig elégedetlenségüket a következő önkormányzati választásokon verhették le a települési képviselőkön. Ez a lehetőség megszűnik, a minisztert ugyanis nem a helyi választók választják, hanem a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A távolodás egyértelmű: míg eddig az iskolaigazgatók sorsáról a helyben élők választott képviselői döntöttek, ezentúl végső soron Budapesten, akár több száz kilométeres távolságban lévő kormánytag írja alá a kinevezést.

A patronázshatalom is fölülre tolódik: eddig az önkormányzati képviselő-testület tagjai, akár helyi alkuk eredményeként, maguk dönthettek arról, hogy esetleges kedveltjük, ismerősük kerüljön az iskolaigazgatói székbe. Most ettől ők elesnek.

A tantestület, illetve az iskola dolgozói is várhatóan háttérbe szorulnak. Eddig a jogszabályok lehetővé tették, hogy a képviselő-testület döntése előtt véleményt mondjanak a munkavállalók, amit ugyan a képviselő-testület nem volt köteles figyelembe venni, de helyi szinten nyomást tudtak rá gyakorolni a dolgozók (úgy is mint választók) a testületre. Ha e döntés a miniszterre száll, akkor ez a lehetőség is elúszik.

Lehet érveket felsorakoztatni ezen döntés mellett. Erős érvnek érzem, hogy az állam jobban akarja felügyelni, érvényesülnek-e az elképzelései az oktatás rendszerében, és ehhez erősebb központi irányításra van szüksége, amibe a szakfelügyeleti rendszer (újra) kiépítése, a kerettantervi rendszer, és az iskolaigazgatók kinevezése is tartozik. Csakhogy legalább ilyen erős ellenérv lehetne az is, hogy az iskola egy sajátos közszolgáltatást végez, tehát az állampolgároknak igenis lehetőséget kell adni, hogy ő maguk, pontosabban települési képviselőik hozzák meg a döntést.

Az iskolaigazgatók állami kinevezése ráadásul több kockázatot is rejt magában. Ha a miniszter által kinevezett iskolaigazgatót nem fogadja el a tantestület, akkor óhatatlanul megromlik az iskola légköre. Az iskolaigazgató egy olyan munkáltató, aki a szokottnál jobban rá van utalva beosztottjaival való együttműködésre, az iskola ugyanis nem gyár, vagy magáncég, ahol elég jól lehet mérni a munkavállaló teljesítményét, és azt számonkérni, a nevelői-oktatói munka kevésbé egzaktabb. Más szóval, ha az iskolaigazgató jó teljesítményt akar kihozni a pedagógusaiból, akkor nem árt, hogy ha korrekt kapcsolata van a tanárokkal, ehhez viszont az kell, hogy a tanárok elfogadják őt. Egy, a központból a tantestületre ráerőltetett személy jóval nehezebben tud megfelelni ennek a követelménynek.

A következő kockázat, hogy egyes kinevezések nyíltan politikai jelleget öltenek, azaz a kormányhoz, illetve a Fideszhez való lojalitás lehet a fő mérce. Nem állítom, hogy csak ilyen kinevezésekre fog sor kerülni, de nagyon erős lesz a csábítás, hogy a már eleve fideszes vezetésű kormányhivatalok által javasolt iskolaigazgató esetében egyik (akár ki nem mondott) elvárás lehet a Fidesz-kormányzat támogatása. Csakhogy ez olyan kontraszelekcióhoz vezetne, amely tovább rontja a magyar közoktatás minőségét. Hogy így lesz-e, az persze majd a jövőben eldől, de a magyar politikai tradíciók nem sok jóval biztatnak.